行政复议委员会与行政复议局两种模式如何选择？这一问题的实质是在强化专业性与增强裁决者中立性二者之间应如何选择。

（二）民法典承担着为公权和私权划分界限的功能。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。

立法的主要目的在于保护债权人的利益，避免使债务人因一时的急迫而蒙受重大的不利。按照物权编二审稿第201条，债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现抵押权的情形后，抵押权人才可以与抵押人协议以抵押财产折价或者以拍卖、变卖该抵押财产所得的价款优先受偿。[xviii] 这不同于王贵松主张的在行政管理中民法适用无论是直接适用还是类推适用，均应以行政法规范存在漏洞为前提。[xvii] 行政强制法第44条规定：对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。相关讨论参见王贵松主编：《行政与民事争议交织的难题》，法律出版社2005年版。

从国家治理的角度来看，民法、行政法、刑法是学理上的划分，物权制度乃至民法典都是国家治理的工具，真正的法律事务或者社会纠纷往往不是单纯的民法、行政法、刑法能够解决的，国家治理之要义在于及时妥善解决现实问题。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。在行政复议机关之下直接设置专门的复议机构，能够为复议工作人员的专业化建设提供良好的环境条件。

在有关行政复议法修改与完善的长期研究中，相关探讨多从解决行政争议的视角展开，少有从实质性解决行政争议的角度切入。参见前引[30]，余凌云文，第70页。结语 实现定分止争是建构和完善争议解决机制的首要任务。2.行政实体法律关系得到实质处理 行政诉讼本因原告认为自己的合法权益受到行政行为损害而向法院提起，诉讼启动后，法院的审理和裁判活动却转向对行政行为合法性进行审查，忽视了原告与被告之间行政法律关系的形成与调整，由此引发行政诉讼程序空转的问题。

[22] 参见刘莘：《行政复议的定位之争》，《法学论坛》2011年第5期，第14页以下。方军：《论中国行政复议的观念更新和制度重构》，《环球法律评论》2004年第1期，第41页。

具体体现在以下两个方面。2015年9月，浙江省义乌市成立了义乌市行政复议局，意味着出现了不同于行政复议委员会的另一种复议机构组织形式。复议案件审理模式的建构，应强调发挥复议机构的能动性，在引入直接言词原则的基础上采职权主义。而在复议工作人员对材料进行书面审查的过程中，申请人并没有机会针对被申请人提交的证据材料和法律依据提出自己的不同意见。

四、实质性解决行政争议与行政复议审理模式变革 与行政复议作为内部监督机制的定位相对应，当前的行政复议程序制度呈现出极强的反司法化色彩，[34]表现为行政复议的审理采单方书面审查模式，即由复议机构单方对被申请人提交的证据材料和法律依据进行书面审查，复议法实施条例仅在有限的情形中引入听证。修法如能将行政复议权集中由政府行使，县级、市级、省级政府、国务院将成为行政复议机关。因此，在行政复议机构的组织形式上，相对独立的行政复议委员会机制较之专业性更强的行政复议局机制，更有利于复议机关实质化解公民与行政机关之间的行政争议。[6]行政诉讼中存在的上诉率高等现象被称为行政诉讼程序空转，具体是指行政诉讼程序终结后，行政争议并未得到解决，当事人持续启动、引发后续法律程序。

争议的出现和有待解决是启动复议程序的直接原因，因此，复议活动就其内容而言应为解决争议的活动。[30]专业优势是复议相较于行政诉讼具有的特别优势。

而复议机关作为行为机关的上级机关，完全可以在积极主动查明案件事实后，作出变更决定，通过复议直接调整行政法律关系。例如，复议机构的设置应采行政复议委员会模式还是行政复议局模式，学界仍未形成共识。

复议机关既能够审查行政行为的合法性，也可以审查行政行为的合理性。以实质性解决行政争议命题的产生背景为前提，结合诉讼活动的程序性特点与行政争议的实体性特点，笔者认为，实质性理当包含行政诉讼程序终结后未再启动新的法律程序和行政实体法律关系经由行政诉讼程序获得实质处理两方面内容。实质性解决行政争议的提出，在行政审判实践的个案层面有利于保障公民、法人或者其他组织的合法权益获得实质救济，在制度层面有利于提升行政诉讼化解矛盾纠纷的能力，实现法律效果与社会效果统一。要从根本上解决行政诉讼程序空转问题，就应当在诉讼程序中对行政实体法律关系作出处理，保障原告获得实质权益救济。这一状况表明，如果行政复议不能发挥其专业、便捷、高效化解纠纷的优势，从而有效化解行政争议，其不仅无法实现与行政诉讼的合理分工，本身还将成为新的争议产生渠道，加剧国家纠纷化解资源的浪费。然而，诉讼程序启动后，根据行政行为合法性审查原则，法院的主要职能是对行政行为的合法性进行全面审查并作出裁判，或对合法的行政行为予以维持，或对违法的行政行为予以撤销，并不对原告的诉讼请求是否成立、应否支持直接作出裁判。

（一）现行模式难以实质化解行政争议 单方书面审查模式之下，复议过程欠缺争议双方对质，被申请人提交的证据材料对复议机构影响过大，难以实质化解行政争议。这一点，在复议法实施条例第47条关于变更决定适用情形的规定中已有体现，如出现具体行政行为认定事实不清，证据不足，但是经行政复议机关审理查明事实清楚，证据确凿的，复议机关有权作出变更决定。

（一）以变更决定和履职决定为主 复议决定是复议机关对案件相关争议作出的实体处理。信春鹰主编：《中华人民共和国行政诉讼法释义》，法律出版社2014年版，第73页。

复议决定体系的完善，应建构以变更决定和明确履职内容的履职决定为主的复议决定体系，侧重对行政实体法律关系直接进行调整，与以撤销之诉为核心的行政诉讼形成合理分工。参见[日]本多滝夫：《日本行政系统的转换和行政不服审查法的现代化》，江利红译，《行政法学研究》2015年第3期，第4页。

在韩国，随着行政审判对国民权利的救济功能不断强化，行政审判案件数量不断上升，行政复议委员会由最初设在行政复议机关内的复议机构，逐步替代行政复议机关，以自己的名义直接作出决定。五、实质性解决行政争议与行政复议决定体系调整 复议决定体系是目前有关行政复议法修改的讨论中相对薄弱的领域，已有研究侧重探讨的是复议决定种类及适用条件。对于这一点，分析韩国行政复议委员会的发展历程亦可以捕捉到。针对单方书面审查存在的一系列问题，域外也在进行制度调整。

例如，2018年全国行政复议案件审结情况为：维持决定占50.8%，驳回决定占12.06%，撤销决定占9.91%，确认违法决定占3.03%，变更决定占0.21%，责令履行决定占1.96%，调解结案比例为10.05%。行政案件的裁判除了具有化解个案争议的功能，还能发挥对客观公法秩序的释明及对行政机关和社会公众未来行为的引导作用。

总之，生动丰富的社会生活与机械严格的形式法治之间存在紧张关系，使得法官如严格适用法律对行政行为进行合法性审查，将只能在法律规范层面解决行政行为合法性问题，实现的是客观公法秩序，无法触碰到争议的核心内容及原告实体权益的救济。[8] 我国行政诉讼制度早期发展历史，可以参见王万华：《新中国行政诉讼早期立法与制度——对104部法律、行政法规的分析》，《行政法学研究》2017年第4期，第60页以下。

第二，法院在查明案件事实的基础上综合各种因素形成最终裁判，实现个案实质正义。依法行政是行政行为应当遵循的基本原则，但当行政法律规范本身为恶法或者存在立法缺位等问题时，机械遵循依法行政原则反而会对个案当事人的权益造成实际损害，此时需要法官在个案裁判中发挥能动性，弥补实定法存在的问题，为原告提供实质救济。

地方立法有《南京市行政复议听证程序规则》《哈尔滨市行政复议听证规则》等。目前，学界与实务部门对将复议权由部门集中至一级政府统一行使已基本达成共识，但在行政复议机构如何设置这一重大问题上仍然存在较大的争议。[39] 例如，耿宝建提出，行政复议法修改时，可以考虑进一步解放思想，承认并强调行政复议的行政属性，赋予行政复议机关独立的调查取证权、事实认定权和法律适用权，并在此基础上独立作出复议决定。现代行政管理涉及的领域广、事务复杂，很多管理领域带有极强的专业性，如环境保护、专利确权、安全生产、食品安全监管、危险物品管制等等。

实践中，复议决定往往只会认定被申请人构成了法定职责的不履行，并责令其在一定期限内履职，而不会对被申请人的履职内容提出明确要求。（3）不利于复议程序终结争议。

第二，复议机构积极行使调查权、依职权主导开庭审理有利于保障申请人合法权益获得实质救济。未来行政复议法的修改若采职权主义赋予复议机构充分的调查权，赋予复议机构主导庭审过程的职权，将有助于发挥复议机关的组织优势与专业优势，使其通过全面查明案件事实，对行政实体法律关系进行处理，进而实质化解行政争议。

严剑漪：《行政争议实质性解决，钥匙在哪里？》，《人民法院报》2016年12月8日第5版。[7]出现程序空转现象的原因主要有以下两点。